国企改制需谨慎：避免频繁反复改革引争议

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某商场原为国有商业企业，隶属于市商务局。在1998年，为了进行企业改革，该商场计划进行股份合作制改制。在获得商务局的同意和国资局的批准立项后，会计师事务所以及审计机构对其资产进行了全面评估与审计。市企业改制工作领导小组在审核后确认了评估结果，并批准了商场按照“零资产出售”的方式改组为有限责任公司。这次改制涉及到的股本总额为31万元，通过购买原企业产权实现改组。股东王某出资最大，担任法定代表人。随后的几年中，随着市委市对商业流通企业改制的进一步推动，该商场逐步转型为经营者个人控股的有限责任公司，并在工商注册时明确了其私有性质。

在2001年，由于其他股东发现王某在改制过程中可能存在隐瞒滞留国有资产的问题，向市反映。随即指令审计局等部门展开调查。审计报告确认商场存在未处理的国有净资产超过220万元。进一步的审计结果显示，商场在改制时未评估的国有资产达129万余元，其他未处理的国有资产为91万元。国资局对此结果予以认可。

面对这一情况，市企业改制工作领导小组根据商务局的申请，于2002年3月8日发布了《关于撤销某商场改制方案批复的通知》。通知指出，商场在改制过程中隐瞒的国有资产超过220万元，违反了市委市关于企业改制和国有资产管理法律法规的规定。据此决定撤销之前的改制批复，恢复商场的国有企业性质，并要求市工商局撤销其公司注册登记并吊销营业执照。

王某对通知内容持有异议，于是以市为被申请人向省申请行政复议。王某的主要复议理由是：关于故意隐瞒滞留国有资产的说法与事实不符；保护国有资产可以采取多种方式如收回等，而不应直接撤销企业改制方案、恢复原企业性质；工商局直接吊销商场营业执照的行为缺乏法律依据。

复议机关对此进行了深入审查。认为领导小组作为市设立的非常设机构，其发出的通知已经影响到申请人的权利和义务，属于具体行政行为。同时指出在认定商场改制时隐瞒滞留国有资产的主要事实不清、责任认定不明，并且撤销改制批复、恢复原企业性质以及吊销营业执照的行为无法律依据。复议机关根据行政复议法作出了撤销通知的行政复议决定，并要求被申请人在涉及的国有资产问题上作出准确界定并依法妥善处理。关于该事件的解读分析如下：内部行政行为与外部行政行为的关键在于行政行为的内容和法律效果而非其表现形式。该通知虽然是以领导小组的名义给商务局的行文但其内容和效力直接影响到申请人的权利和义务因此具备具体行政行为的特征申请人有权对此进行行政复议并且小组是市设立的非常设机构其作出的具体行政行为的法律后果应由设立它的市承担在处理这类事件时应谨慎处理尤其是在撤销私营企业的国有性质方面应有充分的法律依据并符合依法行政的原则通过合理的审计程序确定国有资产性质分清责任并依法追究相关责任人的法律责任对于企业存留的国有资产应当依法收回恢复其国有性质的做法需要有明确的法律依据和支持否则可能违背依法行政的原则和要求